Commençons par le positif : depuis le 1er novembre, la consultation des documents officiels de l’administration fédérale sera en règle générale gratuite. Jusqu’à présent, les personnes qui déposaient une demande d’accès fondée sur la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration (LTrans), entrée en vigueur en 2006, devaient « en principe » payer un émolument pour accéder à de tels documents. L’administration y renonçait souvent, mais pas toujours. Le 1er novembre, une révision de la LTrans et de son ordonnance d’application (OTrans) va entrer en vigueur. L’administration fédérale ne pourra à l’avenir exiger un émolument que si la demande nécessite un traitement particulièrement complexe. Concrètement, si l’autorité a besoin de plus de huit heures de travail pour traiter une demande d’accès, un émolument sera exigible. Mais il sera réduit de moitié si la demande émane d’un journaliste.

Dans les cantons, l’accès aux documents en vertu du principe de transparence n’est pas toujours gratuit. Des collaborateurs du Landbote à Winterthour ont pu le constater à leurs dépens. Ils ont voulu consulter un rapport d’enquête administrative sur les suicides au sein de la police municipale de la ville, mais l’exécutif commnunal le leur a refusé. Le journal a alors déposé une demande formelle en se basant sur la loi zurichoise sur l’information et la protection des données, qui consacre le principe de transparence de l’administration. Le conseil de district lui a donné gain de cause. Le Landbote a donc reçu le rapport, mais avec des passages caviardés. Et une facture de 450 francs pour ce travail de caviardage.

«Nous vous remercions de votre compréhension»

Les récentes propositions du Conseil d’Etat zurichois, elles, auraient des conséquences beaucoup plus lourdes que de simples émoluments à payer : le gouvernement cantonal veut désormais restreindre l’accès aux procès-verbaux des autorités. La révision totale de la loi sur l’information et la protection des données déjà citée introduit en effet au paragraphe 18 lettre b une nouvelle disposition selon laquelle les procès-verbaux des « séances non publiques » des autorités sont « exclus de l’accès aux informations ». Le principe de transparence ne s’appliquerait donc plus aux procès-verbaux des services administratifs, des groupes de travail ou autres entités publiques. Fait particulier : cette règle ne faisait pas partie de l’avant-projet – comme l’a révélé la NZZ, elle n’a été intégrée au projet de loi par le Conseil d’Etat qu’après la procédure de consultation. Pour quels motifs? RSF Suisse a posé en vain la question au porte-parole du Conseil d’Etat zurichois, Andreas Melchior, qui s’est contenté de la réponse suivante : « Le Grand Conseil zurichois traitera l’affaire très rapidement. La pratique courante veut que, dans de tels cas, nous n’anticipions pas le débat en faisant des déclarations aux médias. Nous vous remercions de votre compréhension. »

C’est Martin Stoll, initiateur et directeur de la plateforme loitransparence.ch, qui a révélé le pot-aux-roses. Ses critiques ne visent d’ailleurs pas seulement ce point, mais aussi une autre des nouveautés prévues. « Avant de communiquer une information, l’organe public examine si une disposition légale ou un intérêt public ou privé prépondérant s’oppose à la communication », prévoit le paragraphe 11 du projet. Un intérêt public prépondérant existe notamment « lorsque la communication de l’information (…) porte atteinte au principe de collégialité d’un organe public. » En clair, même après qu’une décision a été prise par une autorité, un organe administratif ou élu, les procès-verbaux peuvent être soustraits au principe de transparence. Pas de transparence a posteriori, donc, sur les discussions et les éventuelles divergences au sein des entités concernées.

Le projet de loi va maintenant être traité par la commission compétente du Grand Conseil zurichois puis par le plénum – qui l’amendera, espérons-le, dans un sens favorable à la transparence.

Le Conseil national contre la transparence

Les lois sur la transparence sont des outils importants pour le travail d’investigation des journalistes. Au niveau fédéral, le Conseil national vient pourtant d’y donner un nouveau coup de canif. A l’occasion de la révision en cours de la loi sur l’assurance maladie (LAMal), le Conseil fédéral a proposé de modifier l’un des articles de la loi de manière à soustraire au principe de transparence les informations relatives à la fixation du prix des médicaments. Si divers domaines sont déjà exclus du champ d’application de la loi sur la transparence, de telles exceptions n’existent pas aujourd’hui pour des sujets tels que la politique de la santé et le prix des médicaments.

Durant l’été, les grands éditeurs (Médias Suisses), la SSR, les télévisions régionales (Telesuisse), l’association Médias d’avenir, le Syndicat suisse des mass médias (SSM), Syndicom, l’école de journalisme MAZ, loitransparence.ch, investigativ.ch ainsi que Reporters sans frontières (RSF) Suisse se sont mobilisés pour demander au Conseil fédéral et au Parlement de ne pas soustraire au principe de transparence les informations relatives à la fixation des prix des médicaments. Pour ces organisations, il est important que le public puisse comprendre comment les prix des médicaments sont fixés. L’Etat ne doit pas se rendre complice d’un jeu de poker peu transparent. « Si le Conseil fédéral et le Parlement créent un précédent, la LTrans risque d’être à l’avenir constamment attaquée par différents groupes d’intérêts et progressivement démantelée », écrivent-elles dans leur prise de position.

Cela n’aura servi à rien. Le 28 septembre, le Conseil national acceptait d’exclure l’application de la loi sur la transparence les informations relatives à la fixation du prix des médicaments et des modèles de prix. Une proposition de minorité demandant le maintien du principe de transparence a été nettement rejetée par 110 voix contre 78, de même qu’une autre proposition demandant de limiter à cinq ans l’exclusion de la transparence (114 voix contre 75). La majorité s’est montrée tout de même moins extrémiste que le Conseil fédéral, puisqu’elle a prévu l’obligation pour l’Office fédéral de la santé publique de publier régulièrement le rapport d’un organisme indépendant chargé d’évaluer la mise en œuvre des modèles de prix prévus par la loi. Le dossier passe maintenant au Conseil des Etats.

« La décision prise par le Conseil national est un regrettable recul du principe de transparence que l’on a malheureusement pu constater à plusieurs reprises ces dernières années dans divers domaines, réagit Denis Masmejan, secrétaire général de RSF Suisse. La loi sur la transparence contient déjà des dispositions permettant de refuser la divulgation de certaines informations pour divers motifs, dont le secret d’affaires. Ces exceptions sont largement suffisantes. Un regard du public sur la fixation des prix des médicaments est important, et le restreindre ne sert pas la crédibilité du système. »

La listes des exceptions

La décision du Conseil national, si elle est confirmée, pourrait bien figurer sur la liste tenue depuis peu par le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT), Adrian Lobsiger (photo Keystone/Alessandro della Valle). Dans son rapport d’activité 2022/2023, celui-ci relevait que de plus en plus de dispositions légales nouvelles ou en chantier restreignaient la portée du principe de transparence dans des domaines spécifiques. Pour le démontrer, Adrian Lobsiger tient désormais une liste – on y trouve actuellement une trentaine de ces dispositions anti-transparence.

Le directeur de l’association Öffentlichkeitsgesetz.ch Martin Stoll le constate également : « Dans certains domaines, les exécutifs et les parlements ont tendance à abroger ponctuellement le principe de transparence précédemment reconnu. » Selon lui, c’est une réaction à l’utilisation croissante des lois sur la transparence par les médias et la société civile. « Il est regrettable que l’on veuille abroger la loi sur la transparence dans des lois spéciales ou que l’on tente, comme dans le canton de Zurich, d’introduire des dispositions défavorables dans la loi à l’occasion d’une révision », explique Martin Stoll à RSF Suisse : « Pour gagner la confiance du public, les administrations et les gouvernements doivent adopter une approche plus offensive de la transparence. »

Bettina Büsser, coordinatrice pour la Suisse alémanique de RSF Suisse

La liste des journalistes tués s’allonge de jour en jour ou presque. Dans les dix jours qui ont suivi les massacres commis en territoire israélien par la branche armée du Hamas, le samedi 7 octobre, et le déclenchement de la riposte de l’Etat hébreu, notre organisation a déjà dénombré dix journalistes tués dans l’exercice de leur métier, dont huit dans la bande de Gaza. Neuf autres professionnels de l’information sont morts chez eux, sous les bombardements. RSF essaie de déterminer s’ils ont été ciblés en raison de leur travail. En effet, selon les Conventions de Genève sur le droit international humanitaire, les journalistes doivent être traités à l’égal des civils et ne peuvent devenir des cibles militaires. Le fait, pour l’un des belligérants, de viser des journalistes identifiés comme tels ou des bâtiments abritant exclusivement des médias doit être considéré comme un crime de guerre.

Assassiné par les hommes du Hamas

Du côté israélien de la frontière, Yaniv Zohar, photographe pour le quotidien en hébreu Israel HaYom, ancien correspondant de l’agence de presse AP en Israël, lui, a été assassiné par les hommes du Hamas avec sa famille, au matin du 7 octobre, dans le kibboutz de Nahal Oz où il résidait. Quant au journaliste libanais Issam Abdallah, travaillant pour l’agence de presse Reuters, il a été tué par une frappe au sud du Liban, près de la frontière avec Israël, alors qu’il couvrait des tirs entre le Hezbollah et l’armée israélienne. A cette occasion, six autres journalistes ont également été blessés, dont deux de l’Agence France Presse (AFP).

« Il a été touché alors qu’il filmait », a expliqué dans une vidéo Alessandra Galloni, la rédactrice en chef de Reuters. « Nos témoins sur place ont dit que l’obus qui l’a tué venait d’Israël », a-t-elle indiqué. « C’était un journaliste expérimenté, talentueux et passionné, et il ne faisait que son métier quand il a été tué ». Issam Abdallah faisait partie d’un groupe de journalistes clairement identifiés comme tels et régulièrement accrédités. La responsable de l’agence de presse a appelé « toutes les parties » à respecter « tous les médias » et à collaborer avec eux pour assurer la sécurité et la protection des professionnels de l’information. Elle a déclaré attendre désormais qu’une enquête « rapide, transparente et approfondie » fasse la lumière sur les circonstances ayant entraîné la mort de son collaborateur.

Alors que des bombardements d’une extrême intensité continuent à s’abattre quotidiennement sur la bande de Gaza, les journalistes palestiniens – les seuls qui puissent être présents dans la zone – en sont réduits à travailler dans des conditions extraordinairement exposées et précaires. Selon les informations recueillies par nos collègues du secrétariat international de RSF, une cinquantaine d’entre eux ont dû quitter précipitamment leurs lieux de vie et de travail à la suite de l’ordre d’évacuation donné par Israël, et n’ont pu emporter avec eux ni leurs outils de travail, ni leurs données, ni leur matériel de protection. Par ailleurs, les bâtiments abritant nombre de médias palestiniens ont été détruits par les incessants bombardements. La plupart des 24 stations de radio de la bande de Gaza ont été mises hors service soit par les frappes aériennes, soit parce qu’elles ne disposaient plus du carburant nécessaire pour alimenter leurs générateurs et donc pour fonctionner.

Blocus médiatique

Certains journalistes, à Gaza, tentent pourtant de continuer à faire leur travail et refusent de quitter la ville comme le demandent les forces armées israéliennes à la population civile. Au micro de la RTS, la journaliste Céline Martelet, l’une des envoyées spéciales de la chaîne publique romande à Tel-Aviv, qui s’était rendue à Gaza en janvier dernier encore, a cité le cas de l’un de ses proches confrères palestiniens, « tous les jours sur le terrain pour faire son travail » afin qu’au blocus appliqué par Israël ne s’ajoute pas, en plus, un blocus médiatique.

On a coutume de dire que l’information est la première victime d’une guerre. Les événements qui dévastent actuellement le Proche-Orient n’y font pas exception. Les conditions précaires et extraordinairement risquées dans lesquelles opèrent les seuls journalistes palestiniens présents à Gaza et l’impossibilité pour les journalistes étrangers d’y pénétrer sont propices à la manipulation « des deux côtés », soulignait Céline Martelet dans son interview.

Dans le cas particulier, la déflagration émotionnelle que les massacres perpétrés par le Hamas ont déclenchée – de manière compréhensible – en Israël et ailleurs, tendent à rendre suspecte la moindre nuance apportée au « narratif » du conflit. Et l’information, tous les journalistes le savent, n’est pas un narratif…

Denis Masmejan, secrétaire général de RSF Suisse

Attentiste comme souvent, la Suisse a d’abord laissé l’Union européenne prendre les devants. Elle pourrait désormais suivre le mouvement et il faut s’en féliciter. S’inspirant de la réglementation européenne, le Conseil fédéral a mis en consultation ce printemps une révision de la loi suisse sur le droit d’auteur. Il propose d’y inscrire un droit dit « voisin » en faveur des médias. Le but est de contraindre les plateformes à verser une rétribution pour l’utilisation qu’elles font des contenus médiatiques. Par exemple, Google devrait payer pour avoir le droit d’afficher le titre et le début d’un article dans ses résultats de recherche. La rétribution serait partagée entre éditeurs et journalistes (photo Anthony Quintano / Creative Commons Attribution 2.0 Generic).

La section suisse de Reporters sans frontières soutient cette révision. Elle a adressé une prise de position en ce sens à l’Institut fédéral de la propriété intellectuelle qui conduit la procédure de consultation. Aux yeux de notre organisation, il est essentiel que la Suisse ne reste pas en marge des efforts déployés par l’Union européenne pour rétablir une forme d’équilibre entre les médias d’information et les grandes plateformes. Leur modèle économique, rappelons-le, repose pour une part non négligeable sur l’utilisation, jusqu’ici libre de droits, de contenus journalistiques.

C’est un premier pas important même si l’expérience européenne montre d’une part que les négociations entre les éditeurs et les plateformes rendues nécessaires par la nouvelle réglementation sont difficiles et que d’autre part les Etats membres n’ont pas encore tous mis en œuvre la directive de l’UE. L’intelligence artificielle, qui se nourrit elle aussi – pour partie – de la production des médias, nécessitera probablement d’autres adaptations. Pour autant, la révision de la loi sur le droit d’auteur qui vient d’être mise sur les rails ne doit pas être retardée : pour RSF Suisse, l’intelligence artificielle doit être traitée séparément.

Politique  opaque

Pour bien saisir les enjeux du « droit voisin », il faut replacer la question dans un contexte plus large. Les grandes plateformes ont cassé le lien direct qui existait entre les médias et leur public. Une part toujours plus importante de l’information journalistique ne parvient à la connaissance du public que par l’intermédiaire d’un réseau social ou d’une plateforme. Les géants de la tech occupent désormais une position de « gate keepers ». Leurs algorithmes et leur politique – opaque – de modération des contenus influencent toujours plus les informations que reçoivent les citoyens. C’est pour répondre aux préoccupations démocratiques que soulèvent ces développements que notre organisation a mis sur pied, sur le plan international, le Forum pour l’information et la démocratie et qu’elle a également élaboré un mécanisme de certification des médias d’intérêt général, la Journalism Trust Initiative.

Par ailleurs, la publicité, qui a longtemps représenté une part sinon majoritaire du moins déterminante des revenus de bon nombre des médias d’information privés, a migré dans une proportion très importante vers les plateformes, affaiblissant considérablement le modèle économique traditionnel sur lequel reposait le journalisme.

Cette double évolution ne peut laisser les démocraties indifférentes. L’Union européenne a pris plusieurs initiatives pour y répondre. Pour rendre les plateformes comptables de leur pouvoir d’influence sur le débat public, elle a adopté son Règlement sur les services numériques, plus connu sous le nom de son acronyme anglais DSA (Digital Services Act), entrée en vigueur l’an dernier. La directive qui instaure une obligation des plateformes de rémunérer les médias pour l’utilisation de leurs contenus date, elle, de 2019. C’est en raison du rôle que des médias libres et indépendants jouent dans une démocratie que l’Union européenne a décidé d’adapter sa réglementation.

Se méfier des apparences

Le Conseil fédéral se situe sur la même ligne, même si son avant-projet diffère de la réglementation européenne sur plusieurs points. Pour le moment, l’idée semble relativement bien accueillie en Suisse, mais il faut se méfier des apparences. Les grands éditeurs la soutiennent, les organisations de journalistes y sont majoritairement favorables, mais cela ne dit rien encore du soutien politique effectif qu’un tel projet est susceptible de recueillir au Parlement.

D’autant plus que la branche elle-même n’est pas unanime. L’association Médias d’avenir, qui regroupe plusieurs petits médias indépendants comme Republik, Zentralplus, la Wochenzeitung ou, en Suisse romande, Bon pour la tête et Sept, y est opposée. Elle note que les petits éditeurs profitent fortement de la diffusion par les plateformes et qu’il n’y aurait donc, de ce point de vue, aucune injustice à corriger. Elle relève aussi que le risque est grand de voir les plateformes réagir en renonçant à relayer des contenus journalistiques. Les grands éditeurs, craint également Médias d’avenir, sont ceux qui profiteraient le plus de l’instauration d’un droit voisin au détriment des plus petits. De manière générale, l’organisation redoute que le projet contribue à geler le débat sur l’aide publique aux médias.

Ces arguments méritent assurément d’être discutés, mais aucun n’est imparable et l’un au moins paraît quelque peu artificiel : rappelons que la Suisse avance, sur ce terrain, sous le parapluie européen, et qu’il y a peu de risques de voir les plateformes renoncer à relayer des contenus journalistiques sur le marché suisse uniquement. Ce n’est vraisemblablement que si elles mettaient une telle menace à exécution au sein de l’Union européenne que la situation deviendrait critique. Quant à l’avantage que les grands éditeurs pourraient en retirer indûment par rapport aux petits, il faut signaler que la réglementation proposée contient un mécanisme de péréquation pour la redistribution de la rémunération qui sera perçue – et c’est fondamental – par l’intermédiaire d’une société de gestion collective des droits d’auteur et non de manière individuelle. Notre organisation a proposé une formulation différente de ce mécanisme, plus favorable nous semble-t-il aux petits éditeurs.

Quoi qu’il en soit, ce serait une illusion de croire que le salut ne peut venir que de l’aide publique aux médias. Sur le plan fédéral, ce débat-là est largement dans l’impasse et menace de le rester pour un bon moment – indépendamment de l’introduction ou non d’un droit voisin en faveur des médias.

Denis Masmejan, secrétaire général de RSF Suisse