Das Positive vorneweg: Seit dem ersten November ist die Einsicht in amtliche Dokumente der Bundesverwaltung grundsätzlich kostenlos. Wer bisher gestützt auf das 2006 in Kraft getretene Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ) ein Einsichts-Gesuch stellte, musste für den Zugang zu solchen Dokumenten «in der Regel» eine Gebühr bezahlen. In vielen Fällen wurde diese zwar erlassen, aber nicht immer. Nun hat der Bundesrat die entsprechenden Änderungen des Öffentlichkeitsgesetzes (BGÖ) sowie der Öffentlichkeitsverordnung (VBGÖ) in Kraft gesetzt, und die Bundesverwaltung darf nur noch eine Gebühr verlangen, wenn das Gesuch eine besonders aufwändige Bearbeitung erfordert. Konkret: Benötigt die Behörde für die Bearbeitung eines Zugangsgesuchs mehr als acht Arbeitsstunden, fällt eine Gebühr an. Sie wird – auch das wurde festgelegt – um 50 Prozent reduziert, wenn Gesuche von Medienschaffenden eingereicht werden.

Dass der Zugang zu Dokumenten nach dem Öffentlichkeitsprinzip in der Schweiz nicht selbstverständlich gratis ist, zeigte sich kürzlich auf kantonaler Ebene. Mitarbeitende des Landboten in Winterthur wollten einen Bericht zur Administrativuntersuchung zu Suiziden bei der Winterthurer Stadtpolizei einsehen, dies wurde ihnen vom Stadtrat aber nicht gewährt. Der Landbote verlangte dann Einblick, gestützt auf das Zürcher Gesetz über die Information und den Datenschutz (IDG), in dem das Öffentlichkeitsprinzip festgehalten ist. Der Bezirksrat gab dem Landboten recht. Die Zeitung erhielt den Bericht, mit geschwärzten Stellen – und einer Rechnung über 450 Franken für den Anonymisierungs-Aufwand.

Zürcher Regierungsrat will Öffentlichkeitsprinzip einschränken

Viel weiter als die Bezahlung einer Schwärzungs-Rechnung gehen die Konsequenzen von Plänen des Zürcher Regierungsrates: Er will den Zugang zu Behördenprotokollen einschränken. Mit der Totalrevision des bereits genannten Gesetzes über die Information und den Datenschutz (IDG) will er nämlich in Paragraf 18b neu einführen, dass Protokolle von «nicht öffentlichen Sitzungen», die von öffentlichen Organen durchgeführt werden «vom Informationszugang» ausgenommen sind. Das Öffentlichkeitsprinzip soll also für Protokolle von Verwaltungsstellen, Arbeitsgruppen oder anderen staatlichen Einrichtungen nicht mehr gelten. Speziell dabei: Diese Regel war nicht Teil des Vorentwurfs der Regierung für ein revidiertes IDG – und sie wurde, so deckte die NZZ auf, erst nach der Vernehmlassung vom Regierungsrat in den Gesetzesentwurf aufgenommen. Wie kam das? RSF Schweiz hat beim Sprecher des Zürcher Regierungsrats, Andreas Melchior, nachgefragt, relativ erfolglos. Denn auf entsprechende Fragen reagierte Melchior kurz und knapp mit: «Der Zürcher Kantonsrat wird das Geschäft sehr zeitnah behandeln. Es entspricht der gängigen Praxis, dass wir in solchen Fällen der Debatte durch Äusserungen gegenüber den Medien nicht vorgreifen. Vielen Dank für Ihr Verständnis.»

Entdeckt hatte die geplante neue Regelung übrigens Martin Stoll, Initiant und Geschäftsführer der Transparenzplattform Öffentlichkeitsgesetz.ch. Er kritisiert nicht nur diese Regelung, sondern auch eine zweite vorgesehene Neuerung. «Bevor das öffentliche Organ eine Information bekannt gibt, prüft es, ob der Bekanntgabe eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht», steht in Paragraph 11 des IDG-Entwurfs. Ein öffentliches Interesse liege unter anderem vor, «wenn die Bekanntgabe der Information (…) das Kollegialitätsprinzip eines öffentlichen Organs beeinträchtigt». Das bedeutet: Auch nach der Beschlussfassung eines kollektiven Organs, eines Verwaltungsorgans etwa, oder eines gewählten Gremiums, sollen die Protokolle nicht dem Öffentlichkeitsprinzip unterliegen. Keine nachträgliche Transparenz also über allfällige Differenzen und Diskussionen in den entsprechenden Gremien.

Der IDG-Entwurf wird als nächstes von der Kommission für Staat und Gemeinden des Zürcher Kantonsrates behandelt. Danach wird sich das Zürcher Kantonsparlament damit befassen – und hoffentlich im Bereich Transparenz Verbesserungen anbringen.

Nationalrat entscheidet gegen Transparenz

Für Journalistinnen und Journalisten sind Öffentlichkeitsgesetze wichtige Werkzeuge bei Recherchen. Auf Bundesebene ist soeben ein Versuch, Transparenz und das Öffentlichkeitsprinzip zu erhalten, im Nationalrat gescheitert. Im Rahmen der grossen Debatte über Änderungen im Krankenversicherungsgesetz (KVG) ging es nämlich um eine Neuerung: Der Bundesrat hatte vorgeschlagen, Artikel 52c des KVG so anzupassen, dass das Öffentlichkeitsgesetz nicht mehr gelten soll, wenn es um die Vereinbarung von Preismodellen und allfälligen Rückerstattungen bei Medikamenten geht. Es gibt auf Bundesebene einige Bereiche, die vom BGÖ ausgenommen sind, bisher gab es solche Ausnahmen aber bei gesundheitspolitischen Themen wie die Festsetzung der Medikamentenpreise nicht.

Auf dieses Vorhaben des Bundesrats reagierten Medienorganisationen: Der Verband Schweizer Medien, SRG SSR, Telesuisse, Medien mit Zukunft, SSM, Syndicom, MAZ, Öffentlichkeitsgesetz.ch, investigativ.ch sowie auch Reporter ohne Grenzen (RSF) Schweiz schlossen sich zu einer Medienallianz zusammen. Diese forderte Bundesrat und Parlament dazu auf, die «eingeführten Transparenzregeln bei der Festsetzung von Medikamentenpreisen» nicht ausser Kraft zu setzen. Es sei wichtig, argumentierte sie, dass die Öffentlichkeit nachvollziehen könne, wie Medikamentenpreise zustande kommen, und es dürfe nicht sein, dass sich der Staat zum Komplizen in einem intransparenten Preispoker mache. «Schaffen Bundesrat und Parlament hier einen Präzedenzfall, besteht die Gefahr, dass das BGÖ künftig von verschiedenen Interessengruppen fortwährend angegriffen und schrittweise abgebaut wird», schrieb die Allianz in ihrer Stellungnahme.

Es nützte nichts. Am 28. September stimmte der Nationalrat zu, Informationen über die Festsetzung von Medikamentenpreisen und Preismodellen von der Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes auszunehmen. Ein Minderheitsantrag, der die Beibehaltung des Transparenzprinzips forderte, wurde mit 110 zu 78 Stimmen deutlich abgelehnt, ebenso wie ein weiterer Antrag, den Ausschluss vom Transparenzgesetz auf fünf Jahre zu begrenzen (114 zu 75 Stimmen). Die Mehrheit war immerhin weniger extrem als der Bundesrat, da sie die Verpflichtung des Bundesamtes für Gesundheit vorsah, regelmässig den Bericht einer unabhängigen Stelle zu veröffentlichen, die die Umsetzung der gesetzlich vorgesehenen Preismodelle evaluiert. Das Dossier geht nun an den Ständerat.

«Die Entscheidung des Nationalrats bedeutet einen bedauerlichen Rückschritt des Transparenzprinzips, wie er in den letzten Jahren in verschiedenen Bereichen leider immer wieder zu beobachten war», kommentiert Denis Masmejan, Generalsekretär von RSF Schweiz, die Entscheide des Nationalrats. Das Öffentlichkeitsgesetz enthalte bereits Bestimmungen, die es ermöglichten, die Offenlegung bestimmter Informationen aus verschiedenen Gründen, darunter auch Geschäftsgeheimnisse, zu verweigern: «Diese Ausnahmen sind bei weitem ausreichend. Ein öffentlicher Einblick in die Preisgestaltung von Arzneimitteln ist wichtig, und ihn einzuschränken, dient nicht der Glaubwürdigkeit des Systems.»

Einschränkungen der Transparenz nehmen zu

Der Beschluss des Nationalrats, sollte er bestätigt werden, könnte durchaus auf der Liste landen, die der Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte (EDÖB), Adrian Lobsiger neuerdings führt (Foto Keystone/Alessandro della Valle). In seinem Tätigkeitsbericht 2022/2023 hat Lobsiger nämlich darauf hingewiesen, dass die Anzahl der «spezialgesetzlichen Ausschlüsse» des BGÖ «beschleunigt» wachse. Es gibt nach Feststellung des EDÖP also zunehmend neue oder geplante Gesetzesbestimmungen, die das Öffentlichkeitsprinzip einschränken. Um dies zu zeigen, führt Lobsiger nun eine Liste – aktuell finden sich darauf rund 30 solcher Anti-Transparenz-Bestimmungen.

Auch Martin Stoll von Öffentlichkeitsgesetz.ch stellt fest, dass «Regierungen und Parlamente in einigen Bereichen dazu neigen, das zuvor festgelegte Öffentlichkeitsprinzip stellenweise wieder aufzuheben». Dies geschehe laut Stoll als Reaktion auf die wachsende Nutzung der Öffentlichkeitsgesetze durch Medien und Zivilgesellschaft: «Es ist bedauerlich, dass man in Spezialgesetzen das Öffentlichkeitsgesetz ausser Kraft setzten will oder wie im Kanton Zürich versucht, ungünstige Regelungen bei einer Revision ins Gesetz einzubringen», so Stoll gegenüber RSF Schweiz: «Um das Vertrauen der Öffentlichkeit zu gewinnen, müssen Verwaltungen und Regierungen einen offensiveren Umgang mit Transparenz finden.»

Bettina Büsser, Koordinatorin Deutschschweiz von RSF Schweiz

Die Liste der getöteten Medienschaffenden wird fast täglich länger. In den ersten zehn Tagen nach den Massakern, die der bewaffnete Arm der Hamas am Samstag, den 7. Oktober, auf israelischem Gebiet verübte, und dem Beginn der Gegenmassnahmen Israels zählte unsere Organisation bereits zehn Journalisten, die bei der Ausübung ihres Berufs getötet wurden, acht davon im Gazastreifen. Neun weitere Medienschaffende starben in ihren Häusern bei Bombenangriffen. RSF versucht herauszufinden, ob sie aufgrund ihrer Arbeit gezielt angegriffen wurden. Denn laut den Genfer Konventionen zum humanitären Völkerrecht müssen Journalisten gleich wie Zivilisten behandelt werden und dürfen nicht zu militärischen Zielen werden. Zielt eine der Kriegsparteien auf Personen, die als Medienschaffende identifiziert sind, oder auf Gebäude, in denen ausschliesslich Medien untergebracht sind, muss dies als Kriegsverbrechen angesehen werden.

Eine «schnelle, transparente und gründliche» Untersuchung

Auf der israelischen Seite der Grenze wurde Yaniv Zohar, Fotograf der hebräischsprachigen Tageszeitung Israel HaYom und ehemaliger Korrespondent der Nachrichtenagentur AP in Israel, am Morgen des 7. Oktober zusammen mit seiner Familie an seinem Wohnort, dem Kibbuz Nahal Oz, von Hamas-Mitgliedern ermordet. Der libanesische Journalist Issam Abdallah, der für die Nachrichtenagentur Reuters arbeitete, wurde bei einem Luftangriff im Südlibanon nahe der Grenze zu Israel getötet, als er über Feuergefechte zwischen der Hisbollah und der israelischen Armee berichtete. Bei dieser Gelegenheit wurden auch sechs weitere Journalisten verletzt, darunter zwei Vertreter von Agence France Presse (AFP).

«Issam Abdallah wurde beim Filmen getroffen», erklärte Alessandra Galloni, Chefredaktorin von Reuters, in einem Video. «Zeugen vor Ort sagten, dass die Granate, die ihn tötete, aus Israel kam», sagte sie. «Er war ein erfahrener, talentierter und leidenschaftlicher Journalist, der nur seinen Beruf ausübte, als er getötet wurde.» Abdallah gehörte zu einer Gruppe von Journalisten, die eindeutig als solche gekennzeichnet und vorschriftsgemäss akkreditiert waren. Galloni rief «alle Parteien» dazu auf, «alle Medien» zu respektieren und mit ihnen zusammenzuarbeiten, um die Sicherheit und den Schutz der Medienschaffenden zu gewährleisten. Sie erwarte nun, dass eine «schnelle, transparente und gründliche» Untersuchung die Umstände, die zum Tod ihres Mitarbeiters führten, aufklären werde.

Während der Gazastreifen weiterhin täglich von extrem intensiven Bombenangriffen betroffen ist, sind die palästinensischen Journalisten – die einzigen, die sich in dem Gebiet aufhalten dürfen – gezwungen, unter ausserordentlich exponierten und unsicheren Bedingungen zu arbeiten. Nach Informationen unserer Kollegen vom internationalen Sekretariat von RSF mussten etwa 50 von ihnen ihre Wohn- und Arbeitsorte nach dem israelischen Evakuierungsbefehl überstürzt verlassen und konnten weder ihre Arbeitsgeräte noch ihre Daten oder ihre Schutzausrüstung mitnehmen. Darüber hinaus wurden Gebäude, in denen viele palästinensische Medien untergebracht waren, durch die anhaltenden Bombenangriffe zerstört. Die meisten der 24 Radiosender im Gazastreifen wurden entweder durch Luftangriffe oder weil sie nicht mehr über den nötigen Treibstoff für ihre Generatoren und damit für den Betrieb verfügten, ausser Betrieb gesetzt.

Medienblockade

Einige Journalisten in Gaza versuchen dennoch, ihre Arbeit fortzusetzen, und weigern sich, die Stadt zu verlassen, wie es die israelischen Streitkräfte von der Zivilbevölkerung verlangen. Die Journalistin Céline Martelet, Sonderkorrespondentin des Westschweizer Fernsehens RTS, die noch im Januar in Gaza war, berichtete im Gespräch mit RTS aus Tel Aviv von einem ihrer engen palästinensischen Kollegen, der «jeden Tag vor Ort ist, um seine Arbeit zu machen», damit zu der von Israel verhängten Blockade nicht auch noch eine Medienblockade hinzukomme.

Man sagt, dass die Wahrheit immer das erste Opfer eines Kriegs ist. Die Ereignisse, die derzeit den Nahen Osten verwüsten, bilden hier keine Ausnahme. Die prekären und ausserordentlich riskanten Bedingungen, unter denen die einzigen palästinensischen Journalisten in Gaza arbeiten, und die Unmöglichkeit für ausländische Journalisten, den Gazastreifen zu betreten, begünstigen Manipulationen, «auf beiden Seiten», wie Céline Martelet in ihrem Interview betonte.

In diesem speziellen Fall neigt die emotionale Explosion, die die von der Hamas verübten Massaker – verständlicherweise – in Israel und anderswo ausgelöst haben, dazu, jede Nuance, die am « Narrativ » des Konflikts vorgenommen wird, verdächtig erscheinen zu lassen. Und Informationen sind, wie alle Journalistinnen und Journalisten wissen, keine Narrative…

Denis Masmejan, Generalsekretär von RSF Schweiz

Abwartend wie so oft, liess die Schweiz zunächst die Europäische Union vorangehen. Nun könnte sie nachziehen, und das ist zu begrüssen. In Anlehnung an die europäische Regelung hat der Bundesrat in diesem Frühling eine Revision des Schweizer Urheberrechtsgesetzes in die Vernehmlassung geschickt. Er schlägt vor, darin ein sogenanntes «Leistungsschutzrecht» zugunsten der Medien zu verankern. Ziel ist es, die Plattformen zu verpflichten, für die Nutzung von Medieninhalten eine Vergütung zu zahlen. Beispielsweise müsste Google für das Recht bezahlen, den Titel und den Anfang eines Artikels in seinen Suchergebnissen anzuzeigen. Die Vergütung würde zwischen Verlegern und Journalisten aufgeteilt.

Die Schweizer Sektion von Reporter ohne Grenzen unterstützt diese Revision. Sie hat eine entsprechende Stellungnahme beim Eidgenössischen Institut für Geistiges Eigentum eingereicht, das das Vernehmlassungsverfahren durchführt. In den Augen unserer Organisation ist es wesentlich, dass die Schweiz nicht abseits der Bemühungen der Europäischen Union bleibt, eine Art Gleichgewicht zwischen den Informationsmedien und den grossen Plattformen herzustellen. Deren Geschäftsmodell beruht, erinnern wir uns daran, zu einem nicht unerheblichen Teil auf der bislang lizenzfreien Nutzung von journalistischen Inhalten.

Eine Gatekeeper-Position

Dies ist ein erster Schritt, auch wenn die Erfahrungen in Europa zeigen, dass einerseits die durch die neue Regelung notwendig gewordenen Verhandlungen zwischen Verlegern und Plattformen schwierig sind und andererseits noch nicht alle Mitgliedsstaaten die EU-Richtlinie umgesetzt haben. Auch die künstliche Intelligenz, die sich ebenfalls – zum Teil – aus der Medienproduktion speist, wird wahrscheinlich weitere Anpassungen erfordern. Dennoch darf die gerade auf den Weg gebrachte Revision des Urheberrechtsgesetzes nicht verzögert werden: Nach Einschätzung von RSF Schweiz muss die künstliche Intelligenz separat behandelt werden.

Um die Herausforderungen des «Leistungsschutzrechts» richtig zu erfassen, muss die Frage in einen grösseren Zusammenhang gestellt werden. Die grossen Plattformen haben die direkte Verbindung, die zwischen den Medien und ihrem Publikum bestand, zerbrochen. Ein immer grösserer Teil der journalistischen Informationen gelangt nur noch über ein soziales Netzwerk oder eine Plattform zur Kenntnis der Öffentlichkeit. Die Tech-Giganten haben mittlerweile eine Gatekeeper-Position. Ihre Algorithmen und ihre – undurchsichtige – Politik der Moderation der Inhalte beeinflussen immer mehr die Informationen, die die Bürgerinnen und Bürger erhalten. Um den demokratischen Bedenken, die diese Entwicklungen aufwerfen, Rechnung zu tragen, hat unsere Organisation auf internationaler Ebene das Forum on Information & Democracy ins Leben gerufen und mit der Journalism Trust Initiative einen Mechanismus zur Zertifizierung von Medien von allgemeinem Interesse entwickelt.

Ausserdem ist die Werbung, die lange Zeit für viele private Nachrichtenmedien, wenn nicht die Mehrheit, zumindest einen entscheidenden Teil der Einnahmen ausmachte, zu einem sehr grossen Teil auf Plattformen abgewandert. Dadurch wurde das traditionelle Wirtschaftsmodell, auf dem der Journalismus beruhte, erheblich geschwächt.

Doppelte Entwicklung

Diese doppelte Entwicklung kann die Demokratien nicht gleichgültig lassen. Die Europäische Union hat mehrere Initiativen ergriffen, um darauf zu reagieren. Um Plattformen für ihre Einflussmöglichkeiten auf die öffentliche Debatte zur Rechenschaft zu ziehen, hat sie ihre Verordnung über digitale Dienste, besser bekannt unter ihrem englischen Akronym DSA (Digital Services Act), verabschiedet. Sie ist im vergangenen Jahr in Kraft getreten. Die Richtlinie, die eine Verpflichtung von Plattformen einführt, Medien für die Nutzung ihrer Inhalte zu vergüten, stammt hingegen aus dem Jahr 2019. Aufgrund der Rolle, die freie und unabhängige Medien in einer Demokratie spielen, hat die Europäische Union beschlossen, ihre Vorschriften anzupassen.

Der Bundesrat liegt auf derselben Linie, auch wenn sich sein Vorentwurf in einigen Punkten von der EU-Regelung unterscheidet. Im Moment scheint die Idee in der Schweiz relativ gut anzukommen, aber man sollte sich vor dem Anschein hüten. Die grossen Verleger unterstützen sie, die Journalistenorganisationen sind mehrheitlich dafür, aber das sagt noch nichts über die tatsächliche politische Unterstützung aus, die ein solches Projekt im Parlament erreichen könnte.

Dies gilt umso mehr, als die Branche selbst nicht ganz einer Meinung ist. Der Verband Medien mit Zukunft, dem mehrere kleine, unabhängige Medien wie Republik, Zentralplus, die Wochenzeitung oder in der Westschweiz Bon pour la tête und Sept angehören, spricht sich gegen das Vorhaben aus. Er stellt fest, dass kleine Verlage stark von der Verbreitung über Plattformen profitieren und es daher aus dieser Sicht keine Ungerechtigkeit gebe, die korrigiert werden müsste. Ausserdem bestehe die Gefahr, dass die Plattformen mit einem Verzicht auf die Weiterverbreitung journalistischer Inhalte reagieren könnten. Die grossen Verlage, so die Befürchtung von Medien mit Zukunft, würden am meisten von der Einführung eines «Leistungsschutzrechts» profitieren, die auf Kosten der kleineren Verlage. Insgesamt befürchtet die Organisation, dass der Entwurf dazu beitragen könnte, die Debatte über die staatliche Unterstützung der Medien einzufrieren.

Unter dem europäischen Schirm

Diese Argumente verdienen es, diskutiert zu werden, aber keines davon ist unwiderlegbar, und zumindest eines davon erscheint etwas künstlich: Erinnern wir uns, dass die Schweiz sich in diesem Bereich unter dem europäischen Schirm bewegt, und dass kaum die Gefahr besteht, dass Plattformen darauf verzichten, journalistische Inhalte nur auf dem Schweizer Markt weiterzuleiten. Es ist wahrscheinlich, dass die Situation erst dann kritisch würde, wenn die Plattformen eine solche Drohung in der Europäischen Union wahr machen würden.

Was den Vorteil betrifft, den grosse Verlage unberechtigterweise gegenüber kleinen Verlagen erlangen könnten, ist darauf hinzuweisen, dass die vorgeschlagene Regelung einen Ausgleichsmechanismus für die Umverteilung der Vergütung enthält, die – und das ist von grundlegender Bedeutung – über eine Verwertungsgesellschaft für Urheberrechte und nicht individuell eingezogen wird. Unsere Organisation hat eine andere Formulierung dieses Mechanismus vorgeschlagen, die unserer Meinung nach für kleine Verleger günstiger ist.

Wie dem auch sei, es wäre eine Illusion zu glauben, dass das Heil nur in der staatlichen Medienförderung liegen kann. Auf Bundesebene ist diese Debatte weitgehend festgefahren und droht dies auch noch eine ganze Weile zu bleiben – unabhängig davon, ob ein Leistungsschutzrecht zugunsten der Medien eingeführt wird oder nicht.

Denis Masmejan, Generalsekretär von RSF Schweiz